Legalidad y legitimidad

Por Julio Conesa

Nadie puede poner en duda, desde una perspectiva estrictamente formal, que la reciente reforma de la Ley 17/2017, de Coordinación de Policías Locales de la Comunitat Valenciana, es legal. Ha seguido el procedimiento parlamentario correspondiente, ha sido sometida a la consideración de Les Corts Valencianes y ha obtenido los apoyos necesarios para su aprobación.

Pero legalidad y legitimidad no son necesariamente conceptos equivalentes.

Una norma puede ser perfectamente legal y, al mismo tiempo, ser cuestionable desde el punto de vista de su proceso de elaboración, especialmente cuando afecta de manera directa a miles de profesionales, a las administraciones responsables de su aplicación y a un servicio público esencial como es la Policía Local.

Y es precisamente aquí donde, a mi juicio, aparece el principal problema de esta reforma.

Durante el periodo en el que, supuestamente, se estuvo trabajando en la modificación de la Ley 17/2017, no se convocó a la Comisión de Coordinación de Policías Locales para abordar el contenido de la reforma, ni se produjeron reuniones con los representantes de los distintos sectores implicados para conocer, debatir y contrastar las propuestas del Gobierno valenciano.

Tampoco recibimos los representantes de Policía Local un solo documento, borrador, propuesta o texto de trabajo que permitiera conocer qué se pretendía modificar y por qué.

Desconocemos si se produjo una participación efectiva de la representación de los ayuntamientos. Pero, de haberse producido en los términos que cabría esperar en una reforma de estas características, resulta difícil entender que esa participación no hubiera tenido alguna repercusión indirecta en quienes llevamos décadas participando en el desarrollo y aplicación de las políticas de coordinación de las Policías Locales.

Y esta ausencia resulta todavía más llamativa cuando se compara con el proceso seguido para elaborar la propia Ley 17/2017.

Dos formas muy diferentes de hacer una ley

Quienes participamos en aquel proceso podemos afirmar que fue sustancialmente diferente.

En la elaboración de la Ley 17/2017 participaron los distintos estamentos relacionados con su contenido. Hubo presencia y aportaciones de representantes municipales y sindicales, se conocieron sucesivos borradores y se pudieron plantear propuestas de modificación, incorporación o supresión de contenidos.

No solo se debatieron los textos elaborados por la Administración. También hubo ocasión de presentar propuestas y redactados propios.

Fue, precisamente, un proceso en el que circularon numerosos borradores y documentos de trabajo. Tantos, que incluso en algún momento llegó a criticarse públicamente la cantidad de versiones que se habían generado durante la negociación.

Pero aquella proliferación de documentos no era un problema. Era, en realidad, la consecuencia de un proceso abierto de negociación, participación y búsqueda de acuerdos.

Además, el procedimiento no se limitó a quienes formábamos parte de los órganos institucionales de participación. La elaboración de la norma estuvo abierta, conforme a los mecanismos previstos legalmente, a la formulación de opiniones, propuestas y sugerencias por parte de personas y colectivos interesados.

Puede discutirse si finalmente la Ley 17/2017 satisfizo más o menos las expectativas de cada uno de los participantes. Eso forma parte del legítimo debate político y sindical.

Lo que resulta mucho más difícil de discutir es otra cuestión: aquella ley fue elaborada mediante un proceso participado, transparente y público.

Y esa diferencia es fundamental.

¿Puede una ley ser legal y carecer de legitimidad?

La respuesta, desde mi punto de vista, merece una reflexión.

La legitimidad de una norma no procede únicamente del resultado de una votación parlamentaria. La aprobación por las Cortes es imprescindible para que una ley sea válida, pero la calidad democrática de una norma también está relacionada con la forma en que se ha construido, con la participación de quienes tendrán que aplicarla y con la posibilidad de que los colectivos directamente afectados hayan podido conocerla, discutirla y formular alternativas.

Por eso, la cuestión no es negar la legalidad de la reforma recientemente aprobada.

La cuestión es preguntarse si era necesario y conveniente llegar hasta aquí sin contar con quienes tendrán que aplicar y padecer sus consecuencias.

Porque si la Ley 17/2017 fue capaz de incorporar durante su elaboración las opiniones de ayuntamientos, sindicatos, profesionales y otros colectivos interesados, ¿por qué una reforma que afecta precisamente a esos mismos actores se ha desarrollado con un nivel de participación tan diferente?

No se trata de reclamar que una determinada organización sindical o un determinado colectivo tenga derecho de veto sobre una iniciativa legislativa. Tampoco de defender que todas las propuestas deban ser aceptadas.

Se trata de algo mucho más sencillo: ser escuchados antes de que las decisiones estén tomadas.

La legitimidad también se construye

Una ley puede aprobarse con la mayoría parlamentaria exigida y, por tanto, ser plenamente legal. Pero la legitimidad social e institucional se construye mediante la participación, el diálogo, la transparencia y la capacidad de incorporar —o de rechazar razonadamente— las aportaciones de quienes conocen directamente la realidad sobre la que se legisla.

Y en este caso, la comparación con el proceso de elaboración de la Ley 17/2017 resulta inevitable.

Aquella norma no fue únicamente aprobada por Les Corts. Fue precedida de un proceso en el que participaron quienes tenían algo que aportar sobre la coordinación de las Policías Locales.

Por eso puede hablarse de una ley legal y, además, ampliamente legitimada por su proceso de elaboración.

La reforma actual, en cambio, podrá superar el examen de legalidad formal. Pero, desde mi punto de vista, adolece de un déficit de participación que afecta a su legitimidad.

Y ese déficit debería corregirse.

No porque una ley tenga que satisfacer necesariamente a todos. No porque los sindicatos deban decidir qué legisla el Parlamento. No porque los ayuntamientos puedan imponer sus criterios a la Generalitat.

Sino porque una reforma de esta trascendencia merece ser debatida con quienes conocen desde dentro la realidad de las Policías Locales valencianas.

Una reforma que debería abrirse al diálogo

La falta de participación genera además un riesgo añadido: que una reforma que debería abordar los problemas globales de la coordinación de las Policías Locales termine respondiendo, directa o indirectamente, a intereses particulares de determinados colectivos o de algún municipio concreto.

Cuando se legisla sin un debate suficientemente abierto, es más fácil que las soluciones respondan a problemas concretos y no a la realidad general del sistema.

La coordinación de las Policías Locales no puede construirse pensando exclusivamente en las necesidades de una administración, de un municipio o de un colectivo profesional. Debe contemplar el conjunto de la Comunitat Valenciana.

Por eso, la discusión que ahora debería abrirse no es sobre quién ganó o perdió la votación parlamentaria.

La cuestión es otra: qué Policía Local queremos para los próximos años y qué modelo de coordinación necesita la Comunitat Valenciana.

Si la respuesta pretende ser estable y compartida, habrá que recuperar el diálogo que se utilizó para construir la Ley 17/2017.

Porque una ley puede ser legal desde el mismo momento en que es aprobada.

Pero la legitimidad no se vota únicamente en un pleno: se construye antes, durante y después de su elaboración.