Por Julio Conesa
Ya hemos dicho por activa y por pasiva que nuestro objetivo es la profesionalización total de los cuerpos de Policía Local valencianos y ello requiere de tres pasos a seguir:
1º.- Reconocer que la normativa básica ha cambiado y la nueva Ley de Coordinación, la Ley 17/2017 debía acomodarse reconociendo como única figura el funcionario de carrera.
2º.- Como consecuencia, la Ley debía poner punto final, única justificación de un proceso extraordinario de consolidación de todas las plazas ocupadas de forma temporal durante los años anteriores a la misma.
3º.- Ofertas de Empleo Públicas para funcionarios de carrera como única opción en el acceso a los cuerpos de Policía Local.
La Ley, finalmente contempla todo lo expuesto. Y no ha sido un capricho, o una opción interesada, ha sido un objetivo largamente reclamado por todos, independientemente de que ahora algunos se rasguen las vestiduras por intereses políticos o sindicales (elecciones a la vista para unos y para otros).
Durante el proceso de elaboración de la Ley (2015-2017) se produjeron hechos que vinieron a reforzar la consecución de estos objetivos: La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares y el Dictamen del Consejo de Estado ante la Ley de Coordinación de Extremadura.
Todos estos pronunciamientos facilitaron que se aclararan posturas respecto del tratamiento que debía darse en la Ley al "interinaje" (su prohibición) y a los "interinos" (su consolidación).
Sin éstos, la nueva Ley 17/2017 no contemplaría (como no lo contemplaba la Ley 6/99) la prohibición del interinaje, ni estaría justificado un procedimiento excepcional y extraordinario de "consolidación".
Por si no conocéis el Dictamen del Consejo de Estado, os transcribo lo referido a este asunto.
Consejo de
Estado: Dictámenes
Número de expediente: 18/2017 (JUNTA DE EXTREMADURA)
18.
Sobre la posibilidad de crear una bolsa de trabajo de interinos para desempeñar
tareas de Policías Locales. El artículo 54 del anteproyecto de Ley
Una de
las disposiciones de la norma sometida a consulta que más observaciones ha
suscitado en el trámite de audiencia afecta a la posibilidad de que la
Comunidad Autónoma, tras un procedimiento selectivo, ponga a disposición de las
entidades locales una bolsa de "personal funcionario interino" con
categoría de agente de la Policía Local. El precepto sometido a consulta, que
conviene reproducir, se expresa de este modo:
"Artículo
54.- Personal funcionario interino 1. La Consejería competente en materia de
coordinación de Policías Locales podrá crear, en los términos que se fijen
reglamentariamente, una bolsa de trabajo para que los ayuntamientos que así lo
soliciten, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia y en
los supuestos previstos en la normativa básica, puedan cubrir interinamente
plazas de la categoría de agente de la Policía Local, en condiciones de
igualdad efectiva entre mujeres y hombres. 2. Para formar parte de la bolsa de
trabajo se deberá superar un examen, la parte teórica del pertinente curso de formación
de la Academia de Seguridad Pública de Extremadura, así como la superación de
las oportunas pruebas físicas, prácticas, psicotécnica y médica. 3. La bolsa de
trabajo que se cree no podrá tener una duración superior a dos años desde la
fecha de publicación en el Diario Oficial de Extremadura de la resolución de
constitución de la misma. 4. El nombramiento interino como agente de Policía
Local no podrá exceder de un año. 5. Los ayuntamientos deberán iniciar el
proceso selectivo para cubrir la plaza en el plazo de un año desde que ésta
haya sido cubierta por personal de la bolsa 6. Asimismo y en los términos del
apartado 1, la Consejería competente en materia de coordinación de Policías
Locales podrá crear una bolsa de trabajo para categorías distintas a la de
agente de Policía Local".
Este
precepto del anteproyecto de Ley refleja una interpretación del grupo normativo
según la cual existe la posibilidad que un agente de la Policía Local, que
tiene condición de autoridad de acuerdo con el artículo 7 de la Ley Orgánica
2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y está autorizado para
portar y usar armas, pueda ser un interino. Es decir, supone que un empleado
público, nombrado con carácter temporal, que no ha aprobado una oposición, sino
unos cursos, y que no tiene la condición de funcionario de carrera, puede
desempeñar funciones que implican ejercicio de autoridad tan cualificadas como
las que permiten el uso de armas. El Consejo de Estado no puede compartir esta
interpretación.
Pretende
el anteproyecto de Ley enviado al Consejo de Estado ampararse en las
previsiones del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado
Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que
fija en su artículo 10 las características básicas de esta categoría y dispone
que son funcionarios interinos "los que, por razones expresamente
justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el
desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera" cuando se den
circunstancias tales como "la existencia de plazas vacantes" que no
se puedan cubrir con funcionarios de carrera, "la sustitución transitoria
de los titulares", "la ejecución de programas de carácter
temporal" o "el exceso o acumulación de tareas".
Sin
embargo, en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local, se contiene una disposición más específica con respecto a los
funcionarios de carrera en general y a los policías locales en particular:
"Artículo
92 Funcionarios al servicio de la Administración local (...). 3. Corresponde
exclusivamente a los funcionarios de carrera al servicio de la Administración
local el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o
indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de
los intereses generales. Igualmente son funciones públicas, cuyo cumplimiento
queda reservado a funcionarios de carrera, las que impliquen ejercicio de
autoridad, y en general, aquellas que en desarrollo de la presente Ley, se
reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad,
imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función ...".
La
redacción de este precepto procede de la Ley 27/2013, 27 diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y supone una
precisión introducida en nuestro ordenamiento para evitar la posibilidad de que
puedan cubrirse los puestos reservados a los funcionarios de carrera mediante
contratos de interinidad, incluyendo entre ellos los puestos que implican ejercicio
de autoridad, como es el caso de la Policía Local . De este personal no se
predica una de las características básicas del funcionario de carrera, que es
la inamovilidad, de manera que pueden resultan más sensibles a los
requerimientos de mandos y autoridades de los que depende la renovación de sus
contratos.
El
Consejo de Estado estima que las peculiares condiciones del desempeño de las
tareas conferidas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no son compatibles con
la interinidad en las funciones públicas. La condición de autoridad, el uso de
armas, la inamovilidad y la especial formación que se requiere en un policía
local exigen que estos puestos sean desempeñados por funcionarios de carrera
seleccionados mediante oposición, al igual que lo son los puestos al servicio
de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Policía. No existen, obvio es
decirlo, "agentes interinos" en la Guardia Civil o la Policía
Nacional.
Así, por
otra parte, lo dispone el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30
de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto
Básico del Empleado Público, que debe prevalecer en una interpretación
sistemática, y reserva a los funcionarios de carrera con nombramiento legal
"las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el
ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses
generales del Estado y de las Administraciones Públicas".
Como ha
señalado la Sentencia del Tribunal Constitucional 175/2011, de 8 de noviembre,
en la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en
relación con la disposición transitoria segunda de la Ley del Parlamento de
Cantabria 7/1994, de 19 de mayo, de Coordinación de Policías Locales: "A
la vista de los preceptos señalados podemos reconocer que la policía local
tiene, por una parte, naturaleza de fuerza y cuerpo de seguridad (art. 2 LOFCS
), integrada, por otra parte, en institutos armados de naturaleza civil ( art.
52 LOFCS ), regida por los principios de mérito, capacidad y antigüedad ( art.
6.6 LOFCS ) e integrada por funcionarios al servicio de la Administración local
( arts. 130, 171.1 y 2 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de régimen local) coordinados por las Comunidades Autónomas de
conformidad con la LOFCS y LBRL y con funciones públicas que implican el
ejercicio de autoridad (art. 92.2 LBRL), razón por la cual su desempeño se
reserva exclusivamente a personal funcionarial (art. 92.2 LBRL y art.172 del
texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen
local)".
El
anteproyecto de Ley sometido a consulta parece encontrar su inspiración en el
artículo 41 de la Ley 4/2013, de 17 de julio, de Coordinación de las Policías
Locales de las Illes Balears, que regula un procedimiento ordinario para el
acceso a la Policía Local en lo que debiera ser, en cuanto es interinidad,
excepcional. No obstante, el sistema ha sido puesto en cuestión por las más
recientes sentencias, como es el caso de las dictadas por el Tribunal Superior
de Justicia de las Illes Balears el 15 de junio de 2016, anulando los
nombramientos del Ayuntamiento de Ibiza, y la dictada el 30 de noviembre de
2016 en la que, con mayor alcance, se declara la nulidad del Reglamento marco
de coordinación de Policías Locales de las Illes Balears.
Razona
el Tribunal que no puede aceptarse "que el ejercicio de las funciones de
autoridad, como son las que realizan los agentes de Policía Local al servicio
de las Corporaciones municipales, tras la entrada en vigor de la Ley 27/2013 de
27 de diciembre, puedan ser realizados por funcionarios interinos, quedando
exclusivamente reservadas tales funciones a funcionarios de carrera".
Las
sentencias citadas han dado lugar a la publicación del Decreto-ley 1/2017, de
13 de enero, de modificación de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y
de Régimen Local de las Illes Balears, y de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de
la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y de medidas
en materia de coordinación de las policías locales de las Illes Balears, que
señala en su preámbulo que "las funciones reservadas a los funcionarios de
carrera podrán ser ejercidas también por personal funcionario interino cuando
se produzcan ciertas circunstancias, dado que es obligado prever siempre la
circunstancia que alguna administración no disponga de personal funcionario de
carrera, en un determinado momento, y en ningún caso se puede dejar de prestar
una actividad esencial para los ciudadanos" y pretende "dejar bien
clara la aplicación preferente o vis atractiva del Estatuto Básico del Empleado
Público también en el ámbito local -y con ello del alcance y régimen jurídico
propio de todos los funcionarios interinos sometidos al ámbito de aplicación de
dicho Estatuto Básico-, de modo que no quede ninguna duda respecto de la
posibilidad de nombrar funcionarios interinos al servicio de las entidades
locales de las Illes Balears, de acuerdo con la legislación estatal básica
aplicable a todo este personal". El citado Decreto-ley persigue mantener
el estatuto de los funcionarios interinos, asunto que considera de urgente y
extraordinaria necesidad, mientras se resuelve el recurso de casación que se ha
presentado ante el Tribunal Supremo.
Por otra
parte, como ya se ha señalado en este dictamen, el proceso para crear una bolsa
de funcionarios interinos a disposición de las corporaciones locales del País
Vasco está paralizado. La Resolución de 10 de marzo de 2016, de la Directora
General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias, por la que se convoca
procedimiento selectivo para la creación de una bolsa de Agentes interinos/as
de Policía Local ha sido impugnada en vía contencioso-administrativa ante el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Vitoria-Gasteiz.
En resumen, el Consejo de Estado estima que
la regulación que el anteproyecto de Ley pretende establecer en relación con la
posibilidad de que los puestos de funcionarios de carrera de la Policía Local
sean servidos por funcionarios interinos no se acomoda al régimen jurídico del
grupo normativo que afecta a los funcionarios de la Administración local y
contradice los principios esenciales que rigen la selección del personal al
servicio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, fijados en la Ley Orgánica
2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad no pueden ser funcionarios interinos, contratados sin haber superado
una oposición y sujetos a posibles renovaciones de su contrato, porque
desempeñan funciones de autoridad y están autorizados para llevar y usar armas.
Estos puestos han de ser servidos por funcionarios de carrera.
Y de
esta conclusión se desprende que el proceso mediante el que la Comunidad
Autónoma pretende seleccionar una bolsa de personal interino para ponerlo al
servicio de las corporaciones locales excede, con mucho, de sus competencias en
la materia, que se limitan a la coordinación de las Policías Locales. Esta
consideración tiene el carácter de esencial a los efectos de la normativa del
Consejo de Estado.
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